农地制度中的家国同构

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土地资源向来具有稀缺性,土地的主人会改变,但土地本身及其产生的价值是一块相对稳定的财产,基本不随着时间的流走而消失。对于任何想要通过土地来获得收益的主体来说,土地是宝贵的。

在物权法的层面上,中国的农民有一个概念,即“土地是公有的”,也就是国家所有或集体所有。而在非正式场合,谈及土地的归属权,大多数农民又会以“我家的地”来称呼,这当然不是说土地的产权因此混淆,而是在不同的场合,农民对土地的确权关系有不同的表达。

在中国这样一个拥有四亿多农村人口的传统农业大国,土地已经与农民紧紧联系在一起,土地是农民的命根。

一、土地开发与国家权力

 

农村土地制度由两方面构成:一是产权体系,二是开发权体系。在我国,土地产权明晰,城镇的土地归国家所有,农村的土地归集体所有。土地的开发权主要通过国家对土地的征用体现出来。围绕着土地的开发和利用,国家与农民之间的权力展开了博弈。

 

土地开发的过程就是土地价值变现的过程。在土地开发之前,国家会将土地统一征收,集中利用。在征地的过程中有农民个体和国家整体两个不同主体的行动逻辑。从国家的角度来看,一方面,土地开发来源于国家对土地的管制,土地是公共性资源,若不明晰开发权,那么土地的管理就会因个体的私欲而使公共资源私权化导致失控,很容易造成“公地悲剧”。另一方面,将土地国有化,更方便调控土地市场、控制土地价格,国家能够对土地增值收益进行公平分配。

 

从农民的角度来看,土地可以创造价值,一方面将土地留给自己耕种获得家庭所需的生产资料,另一方面是将土地流转获得租金收入。一般来说,农民通过种田的收入来养活家庭,但是当种田的收益远远低于打工的收入时,农民有放弃种田的意愿。

因此,在满足了土地对家庭的保障作用的基础上,选择将土地变现从而获得一笔收入,交给外部力量经营土地不失为一种选择。土地开发能够整合零散的土地资源,将土地的利用率达到最大,相比较农地单一的粮食生产功能,变现土地显然更符合当今社会要求土地开发过程高效化、功能多样化、结果转化快的发展趋势。

 

在传统社会,自然经济脆弱,农民把土地耕作当作维生的重要工具,然而随着时代的变化,土地对农民来说不再如传统社会那般神圣,土地对农民的保障作用仍然是基础性的,即使基础性的功能已无法满足一部分农民的需求。在这种情况下,农民乐意“变卖”自己的土地,将土地交给国家来配置。

但是应该看到的是,土地对于农民的保护作用仍发挥作用,因为在短时间内,国家对土地的利用和配置产生的收益很难惠及到多数农村人口,也无法为广大农民提供健全的生活保障。农地仍是大多数农民抵御生活风险的一道保护屏障。

 

不同于其他国家将土地完全私有化或国有化,中国的土地制度在完全的物权化之外还有家国文化的维系,在农业生产中,土地的归属不在私人,但对土地功能的支配却可以由私人,也就是农民来掌控,耕作土地的人可以轮换也可以代代相传,从而保持了土地的生产能力并产生增值收益。在这样一种机制下,土地归属权不会引起纠纷,也很难形成利益剥夺和利益排斥,可以在相当长的时间内保持农业生产的发展和社会稳定。

 

二、土地属性与集体地权

 

关于土地的争夺成了许多朝代更迭、战争四起的最主要原因,面对土地赋税的沉重压迫,农民揭竿而起,企图通过农民战争争得土地和利益,但是封建时代的江山易主给土地制度没有带来实质性的改变,农民依然处于无地少地的境地。

近代以来,土地革命时期,在“打土豪,分田地”的口号下,实行没收一切土地归公有、按人口平分土地的制度,广大无地少地的农民分到了土地,生活水平得到改善。地主阶级被消灭,土地的所有权得到了重新配置。革命时期的政权根基不稳,但这时候确立的土地归公有、农民只有使用权的思想延续至今,对新中国的土地制度产生了深远的影响。

 

改革开放时期,仍然是在公有制的基础上,实行家庭联产承包责任制,农民对土地有使用权和经营权,没有所有权,由于土地收益与劳动多少直接挂钩,农民的生产积极性得到了很大程度的提升。简单梳理中国近代以来的土地政策,土地集体所有的观念从确立起就在不断强化,逐渐内化成农民的观念。

 

中国的农地制度是建立在以农地集体性为基础的集体地权之上,西方社会制度的建构以私有产权为基础,这是在农地制度上中国与西方的最大不同。农地的集体性是指附着于农地之上的多重主体与农地之间的关系总和。土地归集体所有,而集体的背后是国家,集体被看作是国家治理基层的代理人。要厘清为什么集体地权在中国有适切性,需要回到中国的土地制度中,从三重维度来理解人们对于集体地权的认同。

 

从国家与农地的角度来看,国家对于土地的支配体现在土地的所有权,土地及土地产生的增值收益都归国家所有。国家作为土地所有者从农地上征收赋税,将土地流转给租户由他人耕种从中收取租金作为回报。作为最大的利益主体,国家获得最丰厚的收益,也要承担最重大的责任,即对于土地的维护和管理。一般而言,国家通过自上而下的资源输入为农村社会提供公共品,确保社会的稳定。

 

一方面,国家为基层社会的治安、公平等非物质性公共品提供保证,另一方面,农村的基础设施,如道路交通、农田水利建设等物质性公共品也需要国家的投入。国家掌握着资源的调配权,意味着像公共品这样覆盖群体广、需求量大的资源只有通过国家输入的路径才有可能实现。通过在治理农村社会的深度参与,国家能够为农民解决实质问题,基础配套设施逐渐完善,耕作条件更加便利。国家承担的职能和角色越来越多,农民和农村社会对于土地所有权归属集体的认同观念也就越深。

 

从社区与农地的关系来看,同属一个社区的成员对于土地权益共同分享,社区在这个意义上是一个利益集合体,利益的分配是在社区内进行的。在社区内,首先要明确的就是成员身份,只有归属于某个社区,才有资格参与利益分享。在农村,人们往往通过地缘关系或者血缘关系来区分成员,有时候这两种关系还会交织在一起,例如,以村为单位的社区聚集的是同姓的家族。还有一种划定方法就是政治关系,通过户籍的归属来确定成员身份,户籍所在地为同一个社区的成员则同享社区的土地收益。

 

同属于一个社区的成员有着相互联结的利益,一致的身份认同,基于对一片土地的利益分享,还会形成稳定的人情关系和人际交往。正是这种身份认同,社区的土地利益分享机制具有强烈的排他性,即非社区成员不能参与土地耕种,社区的土地也不能流转给社区外的人。

社区作为一个封闭的区域,有限的利益分享机制既有效保证了社区成员的利益,也使得土地的效益成功保存在了社区范围之内,维持了集体的生存。因此,社区承担的是农民和土地之间的粘合作用,通过集体的力量将分散的农民个体和土地利益汇聚在一起。

 

从农民与农地的关系来看,集体性也型塑着农民与农地的公共性。但是,从农民个体的角度来看,农地可以是“私人”的,但这种概念的定义不同于西方的私有产权的定义,在中国的特定语境下,这种说法不用来划定土地的产权,而只用来指代农民与农地的关系,即是否拥有,而不是所有。

换句话说,土地的最终所有者还是国家,农民可以在这块土地上进行耕种,土地所产生的收益除去国家和集体的部分,剩下的收益可以自己支配,农民拥有对这块土地的经营权和支配权,选择自己耕种或是流转给他人都是允许的,而土地产生的收益用来抵减种田产生的成本和养活自己的家庭。

 

一般来说,农地只有一个私有主体,或者几个主体并非同时在场,在中国,农地的几个主体同时出现在一个时空内,在经营土地的活动中,每一个主体的角色都没有完全分离。简言之,农户所扮演的私的角色被限制在土地的公共性之下,称之为集体化的个体性。个体性作为农地集体性的一个组成部分,是集体性的一种实现方式,而农户的经营收益都是在国家和社区的支配下完成的。

这种集体性的个体性可以成为我们理解在集体地权下国家与农民个体的互动模式,它更强调土地产生的经营价值,模糊了土地的产权归属。这也就能回应上文所提到的农民对于土地产权划分的说法差异,本质上,这两种说法并不存在冲突,一个从法律意义上来划定,另一个是从社会学的意义上来阐释。

 

农地的集体性在中国有着特殊的含义,它包含国家、社区与农户三重人格,统分结合的农地制度正是在这三个维度上建构起来的。集体地权的存续契合了中国的国情,对于当下的农村生活与基层治理具有较大的适应性,是农民生活和农村社会稳定的重要保证。

 

三、土地流转与农民阶层分化

 

随着市场经济纵深发展,城市化进程的加快,农村劳动力大量外流,农村土地流转日益频繁,农村的利益正在重新得到调整。在土地流转的过程中,农村出现明显的阶层分化,不同的学者对于农民阶层有不同的划分,《中国农地制度》尝试把农民划分为包括富裕阶层、“中农”阶层、半工半农阶层和贫弱阶层这四种阶层。农民群体出现分化来源于土地这一生产要素的改变,其中,土地支配方式的改变成为了最主要的变量。在这个意义上,农村土地流转的过程也是农村阶层结构重构的过程。

 

农民阶层的分化首先体现在职业,在城乡要素快速流动的背景下,一部分农民进城,暂时放弃耕种家乡的田地,选择成为工厂的工人;一部分农民留在乡村,继续从事与种田相关的劳动;还有一部分农民,成为个体户自主经商。从农民从事的职业特点来看,富裕阶层的农民一般是个体户或小老板,通过将劳动要素投入市场经济中,建立了自己的产业,他们拥有一定的积蓄,脱离了土地经营,而且逐步外迁,有离开农村的趋势。

 

“中农”阶层与富裕阶层的选择完全相反,他们的生产生活与土地联系紧密,留在农村从事农业生产,通过流转村庄的土地,进行规模化的种植或者养殖劳动,也正是因为有一部分农民不从事农业生产才能腾出给中农利用的土地。

 

半工半农阶层是不完全脱离土地的特殊群体,他们的劳动模式是一边种田一边打工,而且很大一部分是通过代际分工实现的,父母在家种田,子女在外打工,当市场不稳定时,撤回农村种田,当收入不足以满足需要时,外出打工,半工半农阶层正是我国当前农村农民主体,他们这种弹性的流动机制很好地适应了家庭和市场的需要。

 

贫弱阶层是四个阶层中与土地的依附关系最强的阶层,同时能够掌握的资源相对匮乏,这个群体很少外出务工,收入来源依靠种田的收益,而且大多是种少量的田地来维持生活。这四个阶层的农民是城市化过程中的典型模式,他们的分化是职业选择带来的物质生活水平的变化所导致。

 

土地支配方式的改变不仅影响了村庄的阶层结构,还型塑了乡村治理的主体。从这四种农民阶层的特点可以透视出不同农民成为乡村治理主体的可能形成条件。

一方面,富裕阶层的农民大多外迁,与村庄的情感联系疏离,半工半农阶层的农民流动性强,在村时间不定,贫弱阶层掌握资源很少,自身能力有限,这三个群体都无法承担起管理村庄事务的重任。

另一方面,“中农”阶层的条件刚好能够较好填补村庄治理主体的空白,“中农”常年在村经营着大量土地,村庄事务与自身利益紧密相关,他们有充足的时间和动力参与村庄事务,一定规模的经营能够帮助中农在农村过上相对自得的小康生活,劳动积极性的提高反过来作用于中农参与村庄公共事务的热情,较好地接应基层治理的需要。

 

然而,需要注意到的是,“中农”这个新阶层的兴起并不具有稳定性,因为从他人那里流转出来的土地还有还回去的可能,但这种不稳定性还包含两个方面的可能性:

第一,中农群体可能会缩小,因为一旦流转出来的土地被收回,直接影响的就是中农群体的劳动和收益,没有一定规模的土地中农就可能放弃在地化的劳动生产;第二,中农群体也可能会扩大,半工半农阶层的农民群体的弹性大,未来有可能回到农村在地化地发展,将在村的闲置土地重新利用,成为中农群体中的一员。

在作者看来,半工半农和中农这两种类型的农民很容易相互转换,相互补充,此消彼长的关系使得“中农”群体得以保持一定的规模,成为中国农村发展的中坚力量。

 

四、总结

 

中国农地制度的特殊性在于它是一个国家、集体和农民三方同时在场的结构,国家在其中是掌握资源的土地最终所有者(虽然名义上规定的是集体所有),农民是有主体性的土地使用者,集体是在国家与农民之间的一张网络,将相对分散的资源集中在一个单位内,为国家的统一调配提供便利。在权力的使用上,三者高度统一,通过对土地的管制实现土地增值。

 

中国农民的职业变迁以及中国的城市化道路可以尝试从农地制度中寻找答案,国家对土地的管制与农民家庭的生活息息相关,土地是支撑农民在留下种田与外出打工两种选择之间的缓冲器。利用好土地这一后方保障,在面对不确定的市场经济时,农民生活能够保有余地。

国家与农民之间的关系也可以认为是大国与小家的关系,家国同构文化下的农地制度与我国现阶段的国情具有适切性,能够为农民城市化提供一条可供进退的道路。

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